Debaty sejmoweI Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie sprzedaży polskich banków zagranicznym inwestorom

   W odpowiedzi na interpelację pani poseł Izabelli Sierakowskiej z dnia 13 września 1999 r. dotyczącą sprzedaży polskich banków zagranicznych inwestorom przedstawiam stanowisko w tej sprawie.    Realizowana przez rząd polityka przekształceń własnościowych, w tym także w obszarze sektora finansowego, ma przede wszystkim na celu zwiększenie efektywności działania przedsiębiorstw i całej gospodarki. Biorąc pod uwagę zbliżającą się integrację z krajami Unii Europejskiej, a co za tym idzie dalsze otwarcie polskiej gospodarki na konkurencję ze strony zagranicznych instytucji finansowych, trzeba stwierdzić, że konieczne jest jak najszybsze dokończenie procesu przekształceń własnościowych w sektorze finansowym.    Udział kapitału zagranicznego w polskim systemie bankowym nie oznacza pozbawienia się możliwości wpływania na kierunek rozwoju polskiej gospodarki. Na straży bezpieczeństwa sektora finansowego w Polsce stoją takie instytucje, jak np.: Narodowy Bank Polski, Rada Polityki Pieniężnej, Komisja Nadzoru Bankowego, Bankowy Fundusz Gwarancyjny oraz Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń. Instytucje te mają wystarczające kompetencje i środki przymusu, aby skutecznie dbać tak o bezpieczeństwo, jak i o właściwy rozwój instytucji tworzących ten sektor. Zadaniem ministra skarbu państwa, a także wskazanych wyżej instytucji jest tworzenie odpowiednich ram rozwoju sektora finansowego, w czym aktywny udział bierze Sejm RP, tworząc odpowiednie przepisy prawa.    Współczesne systemy bankowe zakładają wydzielenie funkcji emisyjnej, właściwej dla banków centralnych, od świadczenia usług bankowych w obrocie komercyjnym, które wykonują banki handlowe. Dlatego też system bankowy ma powszechnie charakter dwustopniowy. Podstawą jest wyróżnienie z jednej strony banku centralnego, który - obok emisji pieniądza - sprawuje nadzór nad rynkiem pieniężnym i działalnością banków, z drugiej zaś - prowadzących właściwą działalność bankową - banków komercyjnych oraz ewentualnie - instytucji parabankowych. Banki komercyjne nie mają możliwości kształtowania polityki monetarnej państwa.    Utrzymanie stabilnego poziomu cen przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej rządu jest wbudowane w kompetencje Narodowego Banku Polskiego. W wykonaniu swoich działań NBP współdziała z właściwymi organami państwa w kształtowaniu i realizacji polityki gospodarczej, dążąc przy tym do zapewnienia należytej realizacji założeń polityki pieniężnej. W szczególności NBP przekazuje organom państwa założenia polityki pieniężnej oraz informacje dotyczące realizacji tej polityki i sytuacji w systemie bankowym, współdziała z ministrem finansów w opracowywaniu planów finansowych państwa, opiniuje projekty aktów normatywnych z zakresu polityki gospodarczej oraz mających znaczenie dla sytemu bankowego. NBP organizuje obieg pieniężny oraz podejmuje odpowiednie środki w celu regulowania ilości pieniądza w obiegu. W celu kształtowania podaży pieniądza i działalności kredytowej banków NBP gromadzi tzw. rezerwy obowiązkowe banków.    Jednym z organów Narodowego Banku Polskiego jest Rada Polityki Pieniężnej, która ustala coroczne założenia polityki pieniężnej i przedkłada je do wiadomości Sejmowi, równocześnie z przedłożeniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej.    Narodowy Bank Polski sprawuje nadzór nad działalnością innych banków w celu zapewnienia:    - bezpieczeństwa środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych,    - zgodności działalności banków z przepisami Prawa bankowego, ustawy o NBP, statutem oraz decyzją o utworzeniu banku.    Zadania nadzorcze są wykonywane przez działające w strukturze NBP Komisję Nadzoru Bankowego oraz będący jej organem wykonawczym Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego. Zgodnie z art. 131 ustawy Prawo bankowe działalność wszystkich banków działających na terenie Polski, tj. banków oraz oddziałów i przedstawicielstw banków zagranicznych podlega nadzorowi sprawowanemu przez Komisję Nadzoru Bankowego w zakresie i na zasadach określonych w ww. ustawie i w ustawie o NBP.    Obawy pani poseł, że ˝w przypadku przejęcia przez kapitał zagraniczny większości akcji polskich banków odetnie się instytucjom państwowym dostęp do środków pieniężnych na cele sprzeczne z interesami obcych akcjonariuszy˝, są zupełnie nieuzasadnione.    Trzeba pamiętać o tym, że w gospodarce rynkowej banki są jednostkami samodzielnymi i samofinansującymi się, których działalność oparta jest na kryterium zysku. Bez względu na to, kim są akcjonariusze banku, i tak jego działalność ma z założenia charakter komercyjny. W interesie takiego banku jest pozyskiwanie klienta, który może przysporzyć bankowi dochodu. Bez znaczenia jest fakt, czy klient jest instytucją państwową czy też inną. O współpracy z klientem decyduje przede wszystkim jego wiarygodność, zdolność kredytowa. Mając na uwadze powyższe, trzeba stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, że prywatyzacja banków polskich jest właściwym celem polityki gospodarczej państwa.    Zbywanie akcji banków przez skarb państwa nie służy tylko pozyskiwaniu środków na zaspokojenie bieżących potrzeb budżetowych, ale przede wszystkim wydatnie poprawia efektywność zarządzania bankami, a także jest sposobem ˝odpolitycznienia˝ organów decyzyjnych w tych bankach, z czym w przeszłości - w warunkach własności państwowej tych banków - wiązały się większe zagrożenia dla interesu polskiej gospodarki niż z faktu kupowania akcji banków przez inwestorów zagranicznych.    Poza tym trzeba sobie zdawać sprawę z faktu, że wobec skromnego potencjału kapitałowego rodzimych inwestorów, prywatyzacja banków polskich bez udziału kapitału zagranicznego w ogóle by się nie powiodła, o czym świadczą chociażby trudności w pozyskiwaniu zagranicznych inwestorów strategicznych w początkowej fazie prywatyzacji niektórych banków.    Przyszłość polskiego sektora bankowego należy widzieć przede wszystkim w kontekście integracji z Unią Europejską. W takiej perspektywie będzie on częścią składową unijnego sektora bankowego. Sektor bankowy w Polsce będzie funkcjonował w ramach otwartego, konkurencyjnego środowiska. Uwieńczeniem procesów liberalizacji dostępu do polskiego sektora bankowego i działań dostosowawczych polskich banków będzie pełna realizacja zobowiązań w ramach OECD, Unii Europejskiej i WTO.    Podczas prac legislacyjnych nad ramami prawnymi polskiego sektora bankowego, które tworzą przede wszystkim: ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (DzU nr 140, poz. 939) i ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (DzU nr 140, poz. 938), ogromne znaczenie miały przyjęte przez Polskę zobowiązania międzynarodowe, wynikające z przystąpienia w 1996 r. do Konwencji o Organizacji Gospodarczej i Rozwoju (OECD) oraz zawarcia w 1991 r. Układu Europejskiego, ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i państwami członkowskimi, z drugiej strony. Przystępując do OECD, Polska podjęła określone zobowiązania w zakresie otwarcia polskiego rynku na zagraniczne przedsiębiorstwa (w tym banki). Przyjęła także zasady działania obowiązujące w tej organizacji. Z oświadczenia rządu RP dotyczącego przyjęcia przez Polskę warunków wynikających z konwencji, wynika, że ˝Polska rozszerzy na wszystkie państwa członkowskie OECD stosowanie wszelkich środków liberalizacji wchodzących w zakres kodeksów, jakie może podjąć w ramach Układu Europejskiego, i nie będzie traktować państw członkowskich OECD w sposób dyskryminujący w przypadku odwołania się do klauzul zabezpieczających tego układu. Polska zapewni, że zezwolenia na zakładanie instytucji finansowych, włączając w to banki i towarzystwa ubezpieczeniowe, udzielane będą na zasadzie traktowania narodowego˝. Traktowanie narodowe zaś oznacza, że zagraniczne banki będą tworzone w Polsce na takich samych zasadach i podlegać takim samym wymogom formalnym jak banki polskie. W zakresie warunków zakładania i działania oddziałów, przedstawicielstw, nabywania lub obejmowania akcji bądź praw z akcji przez inwestorów zagranicznych w sektorze bankowości i usług finansowych Polska zobowiązała się wprowadzić liberalizację od 1 stycznia 1999 r. Z tego faktu wynikają następujące konsekwencje natury prawnej:    - nie można ograniczać liczby oddziałów zagranicznych banków, które pragną prowadzić działalność na terenie Polski;    - nie można uzależniać rozpoczęcia działalności przez bank zagraniczny od zaangażowania się w sanację banku polskiego;    - nie można wprowadzić regulacji, które dyskryminowałyby inwestorów zagranicznych w zakresie nabywania lub obejmowania akcji bądź praw z akcji banków.    Ponadto od 1 stycznia 1999 r. przestało obowiązywać w odniesieniu do banków i firm ubezpieczeniowych zastrzeżenie dotyczące możliwości dokonywania inwestycji w Polsce przez osoby zagraniczne tylko za pośrednictwem przedsiębiorstwa zarejestrowanego w Polsce.    Natomiast w wyniku zawarcia Układu Europejskiego Polska, przyjmując, że ˝istotnym warunkiem wstępnym integracji gospodarczej Polski ze Wspólnotą jest zbliżanie istniejącego i przyszłego ustawodawstwa Polski do ustawodawstwa istniejącego we Wspólnocie˝, zobowiązała się do podejmowania wszelkich starań w celu zapewnienia zgodności jej przyszłego ustawodawstwa z ustawodawstwem Wspólnoty, w szczególności w takich dziedzinach, jak m.in.: prawo celne, prawo o spółkach, prawo bankowe, rachunkowość przedsiębiorstw, opodatkowanie, usługi finansowe, zasady konkurencji, ochrona konsumenta, pośredni system opodatkowania, przepisy techniczne i normy (art. 69 układu).    Powyższe uwarunkowania miały bezpośredni wpływ na obecny kształt i filozofię polskich regulacji bankowych. Możliwości podejmowania przez rząd działań mających na celu powstrzymanie obcego kapitału w wykupywaniu czy przejmowaniu polskich banków, nawet gdyby była taka jego wola, są ograniczone. Z formalnoprawnego punktu widzenia nie ma możliwości ograniczania udziału kapitału zagranicznego w polskim sektorze bankowym na gruncie obecnie obowiązującej ustawy Prawo bankowe i ustawy o Narodowym Banku Polskim. Nadzór w tym zakresie sprawuje Komisja Nadzoru Bankowego, która może odmówić wydania zezwolenia na nabycie akcji lub praw z akcji jedynie wówczas, gdy osoba zamierzająca je nabyć nie daje rękojmi prowadzenia spraw banku w sposób należycie zabezpieczający interesy jego klientów albo gdy środki przeznaczone na nabycie pochodzą z pożyczki lub kredytu, lub źródeł nieudokumentowanych. Obowiązujące przepisy nie dają Komisji Nadzoru Bankowego podstaw prawnych do odmawiania nabywania znacznych pakietów akcji banków przez potencjalnych inwestorów tyko z tego powodu, że kapitał tych inwestorów jest pochodzenia zagranicznego. Stosowanie takiego ograniczenia musiałoby zostać przewidziane np. w przepisach Prawa bankowego. Jednak parlament poprzedniej kadencji, który pracował nad nową ustawą Prawo bankowe oraz ją uchwalił, nie uznał za stosowne zamieszczenia uregulowań prawnych mogących stanowić podstawę do wydawania decyzji, które ograniczałyby inwestorom zagranicznym możliwość angażowania się kapitałowego w polskie banki. Zatem w chwili obecnej powstrzymanie procesu, o którym pisze pani poseł, byłoby możliwe poprzez realizację inicjatywy ustawodawczej w tym zakresie, o ile parlament obecnej kadencji uznałby taki kierunek zmian za wskazany.    Należy podkreślić, że wszelkie działania legislacyjne zmierzające do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów w zależności od przynależności narodowej pozostawać będą w sprzeczności z aktualnymi kierunkami polskiej polityki zagranicznej. Jakiekolwiek formalne ograniczenia dotyczące udziału kapitału zagranicznego w polskim sektorze bankowym stanowiłyby naruszenie zasady swobody przepływu kapitału w formie inwestycji bezpośrednich, która jest stosowana w obrocie gospodarczym pomiędzy krajami rozwiniętymi i do przestrzegania której Polska już się zobowiązała. Ewentualne wprowadzenie takich ograniczeń oznaczałoby rewizję stanowiska Polski wynikającego z członkostwa w Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju oraz stowarzyszenia z Unią Europejską. Prowadziłoby ono zatem do przekreślenia dotychczasowych działań zmierzających do włączenia Polski w struktury międzynarodowe. Ponadto byłoby odstępstwem od podstawowych zasad efektywnego nadzoru bankowego, wydanych we wrześniu 1997 r. przez Komitet Bazylejski ds. Nadzoru Bankowego. W tym kontekście nie jest uzasadnione wyznaczanie maksymalnych norm zaangażowania kapitałów zagranicznych w krajowe systemy bankowe. Na przykład w Wielkiej Brytanii, Francji, Grecji, Hiszpanii, Kanadzie, Niemczech, Portugalii i Szwecji podstawowym kryterium stosowanym przy kontroli przepływu własności akcji banków jest rękojmia bezpieczeństwa banku dawana przez nabywcę znacznego pakietu akcji. Generalnie ograniczenia dla kapitału zagranicznego nie występują, z tym że w przypadku Wielkiej Brytanii, Francji, Kanady i Niemiec pod warunkiem stosowania wzajemności.    Proces integracji polskiego systemu finansowego z rynkiem międzynarodowym stanowi dla niego wyzwanie i powinien stymulować do podejmowania działań pozwalających na wzrost potencjału konkurencyjnego oraz poprawę pozycji rynkowej. Światowe rynki finansowe rozwijają się dynamicznie. Wpływa na to m.in. silna konkurencja i szybkie tempo zmian technologicznych. Polski sektor bankowy znajduje się w okresie przemian, które są wynikiem nałożenia się procesów transformacji systemu ekonomicznego z jednej i międzynarodowej integracji gospodarczej z drugiej strony.    Stojąca przed Polską konieczność wypełnienia zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych w zakresie liberalizacji rynku finansowego prowadzi do stopniowego zmniejszenia możliwości wpływania na gospodarkę przez rząd i bank centralny. Członkostwo Polski w Unii Europejskiej, a następnie przystąpienie do Unii Gospodarczej i Walutowej wiąże się z rezygnacją z dwóch ważnych prerogatyw gospodarczej suwerenności, którymi są samodzielnie prowadzone polityki pieniężna i kursowa. Jest to jednak świadomy wybór, umożliwiający włączenie się Polski w proces integracji gospodarczej i politycznej w Europie oraz czerpanie z niego korzyści.    Środkami do stworzenia silnego, zróżnicowanego, efektywnego, bezpiecznego i stabilnego systemu bankowego są restrukturyzacja, prywatyzacja, konsolidacja i wzmocnienie kapitałowe banków. W procesie modernizacji sektora bankowego w Polsce konieczny jest istotny udział kapitału zagranicznego. Szanse dla polskich banków polegają na współpracy z bankami zagranicznymi, uczestniczeniu w procesach prywatyzacji i konsolidacji w sektorze bankowym, zawieraniu porozumień i sojuszy strategicznych, a także na tworzeniu struktur holdignowych. Wszystkie te działania powinny zmierzać do wzmocnienia polskich banków pod względem kapitałowym, technicznym, kadrowym itp. W tym zakresie ogromne znaczenie ma aktywna postawa poszczególnych banków, które - działając w stabilnym otoczeniu zapewnianym przez politykę gospodarczą państwa - mogą wykorzystywać nowe możliwości.    Trudno byłoby dzisiaj powiedzieć, jakie miejsce zajmą polskie banki na jednolitym rynku Unii Europejskiej. Wiele będzie zależało od wyboru i skutecznej realizacji wygrywających strategii konkurencji przez poszczególne banki. Zmniejszy się bowiem możliwość oddziaływania państw narodowych na banki. Wraz ze zwiększeniem intensywności konkurencji nastąpi poszerzenie oferty produktów i usług bankowych oraz relatywna obniżka cen, na czym skorzystają konsumenci. Jest więc prawdopodobne, iż pozycja silnych banków na jednolitym rynku Unii Europejskiej poprawi się, natomiast pozycja słabszych banków pogorszy się. Stanowi to wyzwanie dla polskich banków, które w dalszym ciągu są zacofane w stosunku do banków działających w krajach Unii Europejskiej.    Przedstawiając powyższe wyjaśnienia chciałbym podkreślić, że obecność kapitału zagranicznego na polskim rynku finansowym w żaden sposób nie zagraża realizowaniu polityki monetarnej przez instytucje do tego uprawnione. Inwestycje zagraniczne odgrywają istotną i pozytywną rolę w procesie prywatyzacji banków w Polsce. Napływ kapitału z zagranicy świadczy o wzroście zaufania inwestorów zagranicznych do rynku polskiego oraz o pozytywnej ocenie sytuacji ekonomicznej i poziomu stabilizacji gospodarczej w Polsce. Jest to bardzo ważne w kontekście aspiracji naszego kraju do członkostwa w strukturach europejskich. Funkcjonowanie nowoczesnej gospodarki zależy w znacznym stopniu od rozwoju systemu finansowego, którego główne ogniwo stanowi w Polsce sektor bankowy. Dlatego ogromne znaczenie ma właściwe przygotowanie polskiego sektora bankowego do działalności w warunkach jednolitego europejskiego rynku.    Minister    Emil Wąsacz    Warszawa, dnia 25 października 1999 r.